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西藏自治區人大常委會執法檢查組關于檢查《西藏自治區旅游條例》貫徹實施情況的報告

2013年5月28日在西藏自治區第十屆人民代表大會常務委員會第四次會議上

來源: 西藏自治區人大常委會     發表時間:2013-12-12

《西藏自治區旅游條例》(以下簡稱《條例》)于201111日施行。為全面了解《條例》的貫徹實施情況,總結成績和經驗,解決困難和問題,積極推進重要的世界旅游目的地建設,根據自治區人大常委會2013年監督工作計劃,52日至15日,以自治區人大常委會副主任趙正修同志為組長,區人大財經委和區財政廳、工商局、旅游局等相關部門負責人參加的執法檢查組,對《條例》在全區的貫徹實施情況進行了執法檢查。執法檢查組深入拉薩、林芝、那曲、山南部分縣及12個景區(點),采取明查與暗訪相結合、親身體驗與座談匯報相結合、收集意見與督促整改相結合的方式進行實地檢查。林芝、山南地區已就檢查組提出的40多條意見的整改情況作了反饋。執法檢查組還委托自治區人大常委會日喀則、昌都、阿里地區工作委員會在本行政區域內進行自查,提交檢查報告。執法檢查組全面把握《條例》施行的總體情況,深入分析存在的困難和問題,有針對性地提出了一些意見和建議,形成了執法檢查報告,并與自治區政府有關部門交換了意見。現將主要情況報告如下:

一、貫徹實施《條例》的主要做法及成效

兩年多來,全區各級政府高度重視、積極作為,措施有力、成效顯著,《條例》的貫徹實施情況良好。

(一)強化學習宣傳和規章制定,大力營造良好執法環境和氛圍。各級政府把《條例》的學習宣傳放在重要位置,以各節慶活動為平臺,通過召開新聞發布會、宣講會和組織集中學習、專題培訓、輔導講座等多種形式,廣泛開展學習宣傳活動,大力普及法規知識,不斷強化旅游系統干部職工和旅游從業人員法制意識,切實提升全社會對《條例》的認知度,為《條例》的順利實施營造了良好環境和氛圍。自治區政府先后出臺了[201275號文件、《西藏自治區十二五時期旅游業發展規劃》以及導游、旅行社、家庭旅館評定等管理辦法,不斷加大依法規范旅游市場工作力度。

(二)強化基礎設施和接待能力,逐步確立旅游產業的主導地位。各級政府按照中央第五次西藏工作座談會確定的把西藏建設成為重要的世界旅游目的地要求,堅持政府主導、社會參與、市場運作、行業自律和旅游惠民的原則,加大旅游發展資金扶持力度,強化旅游基礎設施建設,把旅游資源優勢轉化為經濟優勢,旅游業成為我區發展的重要支柱產業。2012年,自治區投入旅游專項資金1.5億元,各地市投入旅游專項資金、規范資金和旅游促銷資金近1億元,大力促進旅游整體形象宣傳促銷、重點景區()基礎設施建設、旅游公共服務體系建設,有力地推動了我區旅游產業體系的形成。日喀則地區從今年開始,每年將投入800萬元的旅游產業發展資金。山南地區自2011年以來,累計投入資金6769.1萬余元,先后實施了雅礱河谷、羊湖、神湖等景區(點)基礎設施及相關配套設施建設,旅游基礎設施明顯改善,現正努力推進東環線桑日加查朗縣及神湖公路建設,為加快旅游業發展打造交通先行的基礎條件。目前,全區擁有各類旅游企業1629家,全行業擁有固定資產150億元。全區現有五星級酒店2家,四星級31家,三星級82家,二星級100余家,旅游接待能力顯著增強。

2012年,全區累計接待游客1058.4萬人次,實現旅游總收入126.5億元,占全區生產總值的18%,進一步確立了旅游業在我區經濟發展中的主導產業地位。截止20134月底,我區已累計接待國內外游客約67萬人次,同比增長25.2%,旅游總收入超7億元。據市場抽樣調查,98.2%的游客對我區旅游環境和服務質量表示滿意,73%的游客有意重游西藏。

(三)強化規劃指引和旅游惠民,不斷拓寬農牧民就業與增收渠道。各地不斷加強旅游開發的定位、布局等重大問題的研究,用科學規劃引導旅游資源的開發與有效保護,逐步提升我區旅游品牌效益,充分發揮旅游資源優勢,切實提高旅游業整體發展水平。林芝地區率先在全區編制了地、縣旅游發展總體規劃,實施了19個旅游景區詳細規劃,成為全區縣縣有總規和景區規劃最多的地區,加強旅游發展、宣傳促銷工作和重點景區(點)改善,不斷提高旅游服務水平,正向生態旅游中心世界生態旅游特區目標邁進。昌都地區從2013年起將每年拿出1000萬元用于旅游發展資金,11個縣每年拿出至少200萬元用于旅游產業扶持,著力培育和發展三江流域旅游產業和康巴文化品牌。目前,雅魯藏布大峽谷、珠穆朗瑪、納木措國家公園正式掛牌,布達拉宮成功申報國家5A級景區,實現了我區5A級景區零的突破,世界屋脊·神奇西藏旅游品牌的影響力、競爭力持續提升。

各級政府積極鼓勵農牧民以多種形式參與旅游業,扶持農牧民開發具有當地特點的旅游項目,大力發展鄉村旅游業。2012年,拉薩市舉辦農牧民旅游人才培訓班,累計培訓農牧民1000多人,逐步推進旅游示范鄉村工作。林芝地區創新農牧民家庭旅館服務評定機制,管理理念、服務意識明顯增強。那曲地區組織羌塘恰青賽馬藝術旅游節畜產品展銷會遠征可可西里等活動,吸引牧民群眾參與旅游活動,提高地區旅游人氣。昌都地區在昌都、江達、左貢、八宿、類烏齊等縣扶持發展150戶農牧民家庭旅館示范戶和民族歌舞表演隊,促進鄉村旅游良性發展。

(四)強化部門聯動和執法檢查,不斷提升旅游秩序和監管水平。各級政府依法加強對旅游市場的監督管理,始終把解決突出問題、規范旅游市場秩序、凈化旅游發展環境作為首要任務,努力營造和諧穩定、健康發展的旅游大環境。一是建立了地(市)、縣(市、區)聯動工作機制,形成整體合力,采取定期或不定期明查暗訪、重點與集中排查、行業自查和部門聯動等方式,加大執法力度,市場秩序得到明顯改觀。二是加強旅游市場監管體系建設,不斷規范旅游市場秩序。進一步強化旅游監管職能和手段,嚴厲打擊削價競爭和黑社、黑車、黑導、黑店等違法違規行為;出臺相關管理辦法,從源頭整治因填坑引發的私拉快跑、加點加線、購多娛少等市場頑疾;健全旅游行業監管與旅游執法監察互動聯動機制,完善重大違法違規案件督辦制度。林芝地區制定出臺了《旅游景區管理規范》、《旅游資源開發無績效退出機制》,為建立健全良好的評估機制,提供了制度保障。山南地區完成旅游景點遠程監控設施,實現了科學化、網格化管理,全地區12個縣均設立了正科級旅游局。拉薩市近兩年來,共接到旅游咨詢、投訴電話1300余起,受理并妥善處理有效投訴260起,結案率100%

二、貫徹實施《條例》存在的困難和問題

(一)旅游管理體制有待進一步理順。一是體制性障礙較多,政企不分問題突出,全區有一定數量的旅行社隸屬于政府各部門,旅游企業改革難以推進;二是景區開發經營和管理工作政出多門、多頭管理,大旅游意識不強,一定程度上存在著重開發、輕保護的現象;三是部分地區旅游管理機構編制較少,縣級旅游管理部門職能不健全,旅游資源開發的聯動機制沒有形成,各地(市)之間旅游業發展不平衡。如納木措景區,地跨當雄縣和班戈縣,當雄部分開發已初具規模,而班戈部分尚處在原始狀態。布達拉宮管理處在編人員少,每逢旺季經常超負荷工作。

(二)政策執行力度有待進一步加大。《國務院關于加快發展旅游業的意見》和《西藏自治區人民政府關于印發西藏自治區企業所得稅稅收優惠政策實施辦法的通知》、《關于扶持“3·14”事件后受影響行業有關優惠政策的通知》等政策在旅游行業執行力度不夠。涉旅游行業用水、用電、用氣價格一般高于其它行業。

(三)資源整合開發有待進一步加強。我區旅游業深度開發不夠,缺乏與相關產業的銜接和延伸,旅游與文化、農牧業、民族手工業、藏醫藥業、生態、現代信息科技和體育等產業的融合度不高。目前仍有較多的景區(點)、旅游資源尚處于開發初級或待開發階段,各行業資源和旅游產品要素缺乏有效整合,影響了我區旅游產業和旅游經濟的核心競爭力。

(四)旅游發展支撐有待進一步提升。旅游公共服務設施和旅游信息化建設滯后,存在旅游景區(點)交通不便,旅游廣告牌、標識、標志不規范,信息化程度低,旅游發展專項資金不足等問題。部分地(市)、縣政府尚未把旅游發展專項資金列入年度財政預算。航班數量少、密度不夠,特別是直達航班少,規劃內的旅游觀光列車尚未開通,旅游航線、鐵路旅游列車和景區(點)公路建設滯后。核心景區的開發,缺乏大型國有旅游投資集團的介入。旅游行程中,旅長游短,線長景疏,行多游少,難以形成與一流旅游資源品質相當的競爭力和美譽度。

(五)旅游富民工作有待進一步拓展。旅游開發的市場化水平不高,旅游惠民政策尚需完善和拓展,來藏旅游的吃、住、行、游、購、娛六大要素有待拉長延伸。

三、貫徹實施《條例》的意見和建議

(一)圍繞積極推進依法治旅,進一步加大學習宣傳和從業人員培訓力度。各級政府及旅游管理部門要進一步提高對《條例》學習宣傳工作重要性的認識,狠抓《條例》及相關法律法規的學習宣傳,著力提高依法履職能力,在全社會大力營造依法興旅、依法治旅的意識。牢固樹立依法從業的意識,有計劃、有步驟地開展培訓工作,形成先學法、嚴考核、再上崗的崗前培訓考核機制。要進一步建立健全培訓機制,提高旅游從業人員的整體素質。加大導游人員培訓力度,進一步提升知識水平,大力引導導游人員、專職講解人員更加注重尊重歷史、尊重事實、尊重文化,自覺遵守職業道德規范,維護祖國統一和民族團結。建立健全旅游車船專業人員的準入制度,強化道路交通安全知識和應急、施救培訓。要根據國家剛出臺的《旅游法》,適時啟動我區《條例》的修改工作。

(二)圍繞統籌推進旅游發展,進一步加大行業管理和旅游扶持工作力度。做好各類旅游資源的開發協調,加強旅游產業發展的督察,對重大旅游建設項目進行考核,統籌旅游市場標準化管理和進退機制、資質審核,切實解決條塊分割、職能交叉、政出多門等問題。積極落實扶持旅游業發展的優惠政策,加快研究制定優惠政策實施細則,在融資、稅費、用地等方面加大對旅游企業扶持力度。組建和培育具有市場競爭力的西藏旅游龍頭企業,扶持旅游特色中小企業向專業化方向發展。要加大公共財政的支撐力度,嚴格按照《條例》規定把旅游發展專項資金納入年度財政預算。自治區財政旅游發展資金和旅游宣傳促銷資金,今年爭取達到2億元,今后每年以一定幅度遞增。各地(市)財政要繼續加大對旅游產業的扶持力度,落實旅游發展資金和旅游宣傳促銷資金,確保每年一定幅度的遞增。充分發揮政府資金的引導作用,加快建立市場化投融資機制,推進旅游產業投融資機制創新,吸引更多社會資金投入,擴大參與旅游項目建設和經營主體數量。加快旅游景區(點)周邊基礎設施建設和景區(點)的整合開發力度。

(三)圍繞全力推進特色品牌工作,進一步加大項目建設和市場營銷工作力度。要著力推進拉薩國際旅游城市、林芝世界生態旅游特區、中國最美景觀大道東西環線貫通、離藏免稅品店、國家公園等西藏特點的大項目建設。采取積極措施,加快建設西藏自治區旅游目的地營銷信息系統、智慧旅游平臺。系統開發傳統民間節慶活動,總體布局全區的文化旅游節慶等創意活動,探索旅游節慶活動社會化、市場化運作方式。加大文化遺產廊道的開發、申遺力度,傳承歷史文化,提高旅游產品的文化附加值。在旅游精品、特色上做好做足文章。

(四)圍繞協調推進旅游環境建設,進一步加大部門聯動和監督檢查工作力度。進一步完善旅游市場綜合治理機制,整合執法資源,開展旅游市場綜合執法檢查工作。定期或不定期對落實旅游產業發展政策和規劃、開發利用旅游資源、規范旅游市場秩序、提供公共服務以及保障旅游安全、引導農牧民參與旅游經營等情況進行監督檢查,確保旅游市場持續健康發展。進一步健全相關行政管理部門共同處理旅游投訴的工作機制,依法公正處理旅游投訴,維護旅游者和旅游經營者的合法權益,凈化旅游市場環境。

以上報告,請予審議。



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